10 ağustos 2014’te yapılan cumhurbaşkanlığı seçimi yeni anayasa tartışmalarının yeniden canlanmasına neden oldu ve bu canlanışın bir süre daha devam edeceği anlaşılıyor. cumhurbaşkanının ilk defa doğrudan halk oyu ile seçilmesinin bir sistem değişikliğini gerektirip gerektirmediği üzerinde duruluyor. adalet ve kalkınma partisi (akp), 6 kasım 2012’de tbmm başkanlığı’na sunduğu, kısaca “başkanlık önerisi” diye bilinen anayasa önerisiyle bu tartışmayı sürdüreceğinin işaretlerini vermişti. şimdi, hem cumhurbaşkanı tayyip erdoğan hem başbakan ahmet davutoğlu ve akp’nin diğer ileri gelenleri, böyle bir sistem değişikliğini gerekli gördüklerini ifade ediyorlar. yalnız ifadelerde bazı karışık noktalar var. örneğin sayın erdoğan 'tek başlılık' isterken, akp içinde "'tek-başlı yürütme'ye izin vermeyen 'yarı-başkanlık' sistemini tercih etmeliyiz" diyen görüşler de var; hatta "durun bakalım, bu tartışma için daha erken" diyen de çıkıyor. bu yazı, belki bir netlik sağlanabilir amacıyla akp’nin 2012’deki önerisini ele almayı amaçlıyor.

akp başkanlık öneriyor, yarı-başkanlık değil

bilindiği gibi çağdaş siyasî sistemler, parlamenter, başkanlık ve yarı-başkanlık olmak üzere üç tipe ayrılıyor. buna göre, halk tarafından doğrudan seçimle belirlenen bir “yasama organı” ile bu yasama organının güvenine dayalı olarak oluşan ve ona karşı sorumlu (hesap veren) konumda bulunan bir “yürütme organı” (başbakan ve bakanlar) varsa, bunun adı “parlamenter sistem”. buna karşılık, halk tarafından doğrudan seçimle belirlenen yasama organı ile yine halk tarafından doğrudan ve yasama organından ayrı bir seçimle belirlenen “devlet başkanı”nda toplanmış bir “yürütme” varsa, bunun adı “başkanlık sistemi”dir. yarı-başkanlık ise, bir yanda parlamenter sisteme uygun bir yürütme organı (başbakan ve bakanlar), diğer yanda da halk tarafından ayrı bir seçimle belirlenmiş ve sistemin işleyişi bakımından etkili olabilecek yetkilerle donatılmış “başkan”ın bulunduğu bir başka sistemdir.

akp önerisinde yürütme halk tarafından doğrudan seçilecek olan başkan’a ait bir yetki olarak öngörülmektedir. bakanlar “başkan tarafından” tayin edilmektedir ve ne başkan ne de bakanlar, yetkilerini yasama organından almadıkları gibi, ona karşı sorumlu da değillerdir. ayrıca yürütme yetkisinin sahibi olan başkan ile onun tayin ettiği bakanların yasama organı üyesi olmalarına da izin verilmemektedir. özetle, akp önerisinde yürütme yetkisinin sahibi olan başkan’ın yanında ayrıca bir de parlamenter usûlle işbaşında olan bakanlar kurulu mevcut değildir. bu durumda öneri tipik bir “başkanlık sistemi” önerisidir.

akp'nin başkanlık önerisinin mantığı

akp önerisinin yasama ile yürütmenin kesin ayrılığı bakımından tipik bir başkanlık önerisi olduğunu belirttikten sonra, bu önerinin mantığını, daha doğrusu arkasında yatan gerekçeleri anlamamız gerekmektedir. burada en temel gerekçelerin iki noktada somutlaştığı anlaşılmaktadır:

1) iki başlı yürütmeyi kaldırmak suretiyle siyasî sistemin etkililiğini artırmak;

2) yürütme yetkisini tek kişide toplayarak ve bu kişinin (başkan'ın) doğrudan halk tarafından seçilmesini sağlayarak yürütme organının “meşrûiyetini güçlendirmek”.

[KARŞI GÖRÜŞ] Birol Akgün: Başkanlık sistemi Türkiye'ye çözüm olabilir

bu, “başkanlık sistemi”nin tipik mantığı ile uyumlu değildir. başkanlık sisteminin tipik mantığı, yasama-yürütme ve yargı kuvvetleri arasında bir denetim ve denge mekanizması kurmaktır. bunun da gerekçesi, böyle bir denge ve denetlemenin olmaması hâlinde, sistemin zorbalığa dönüşeceği endişesidir. doğrudan halk oyuna dayalı, demokratik bir sistemde de bu tehlike vardır ve hem de çok daha tehditkâr bir biçimde vardır çünkü demokratik sistemin ürettiği zorbalık, “çoğunluk” oyuna dayanılarak meşrû dahi gösterilebilecektir. özetle, başkanlık sisteminin yasama ve yürütmenin kesin ayrılması olarak bilinen tipik özelliğinin arkasında, temsilî demokrasinin yol açacağı “çoğunluk zorbalığı”nın engellenmesi amacı vardır. sistemin etkili çalışması ve bunun için zorunlu görünen istikrarın sağlanması gibi bir mantık “başkanlık sistemi”nin mantığı değildir.

akp'nin başkanlık önerisinde denetim ve denge mekanizmaları

akp önerisinin mantığı uyarınca temel denetim mekanizması “halk oyu”dur. başkan’ı denetleyen asıl merci, son dönemin moda tabiriyle, “sandık”tır. bunun demokratik bir düzeninin devamı için elzem olan hak ve özgürlüklerin korunması ve sahici bir seçim yapma imkânının bu sayede var olabilmesi bakımından ne denli yetersiz olduğu o kadar açıktır ki, daha fazla söze gerek yoktur.

akp önerisi başkan’a “başkanlık kararnamesi” çıkarma yetkisi vermektedir. buna göre başkan, gerekli gördüğü konularda “başkanlık kararnamesi” çıkararak ülkeyi idare edecektir. başkanlık kararnamesi çıkarabilmek için aranan koşul, “kanunlarda” kararname çıkarılacak “konuyu düzenleyen açık hükümler bulunmaması”dır. bunun mânâsı, “yürütme” yetkisinin sahibi olan başkan’a yasama yetkisi vermektir. nitekim başkanlık kararnamesinin denetiminin anayasa mahkemesi’ne verilmesi de, bu kararnamelerin özünde yasama işlemi niteliğinde olduğunu göstermektedir.

türkiye’nin hukuk tecrübesi bakımından bu önerinin mânâsı açıktır: bugünkü bakanlar kurulu, kanun hükmünde kararname (khk) çıkarma yetkisini “olağan dönemlerde” tbmm’nin çıkardığı bir yetki kanunundan almaktadır ve konu ve süre bakımından onunla bağlıdır. olağanüstü dönemlerde ise, khk çıkarma yetkisi cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan bakanlar kurulu'na aittir. konu sınırı yoksa da, yer sınırı vardır (olağanüstü durumun geçerli olduğu ülke bölümü). nihai onay makamı, her iki durumda da tbmm’dir. akp önerisi, başkanlık kararnamesi ile bugünkü olağanüstü yetki durumunu olağanlaştırmakta ve tbmm onayını da kaldırmak suretiyle, kararnâme yetkisini yasama yetkisine dönüştürmektedir.

buna ek olarak, akp önerisinde başkan’a verilen kanunları onaylama ve yayınlama yetkisi içinde yer alan, “tamamen veya kısmen uygun bulmadığı kanunları tbmm’ye geri gönderme yetkisi”, tbmm’nin yasama faaliyetinde başkan’ın etkisini artıcı yönde düzenlenmiştir: başkan tarafından geri gönderilen kanunların yasalaşabilmesi için tbmm’nin geri gönderilen kanunu aynen ve en az beşte üç çoğunlukla kabul etmesi gerekmektedir. bu, “başkanlık kararnamesi” ile yasama yetkisi verilen başkan’ın beğenmediği kanunları engelleyebilme (ve ülkeyi kendi çıkardığı kararnamelerle yönetme) gücüne sahip kılınması anlamını taşımaktadır.

buna ek olarak, akp tarafından tbmm ile başkanlık seçimlerinin “beş yılda bir aynı günde” yapılması önerilmektedir. bu da, başkan ile yasama organı çoğunluğunun aynı siyasî eğilimden oluşmasını sağlamanın bir yolu olarak düşünülmüş olmalıdır. farklı dönemlerde oluşacak siyasî eğilimlerin başkan’ı ve tbmm’yi farklı siyasî eğilimlere sahip bir tarzda şekillendirmesi hâlinde sistemin “etkili ve istikrarlı işlemesi”nin imkânsızlaşabileceği düşünülmüş olmalıdır. nitekim, her hâlükârda böyle bir işlemezliğin oluşması ihtimalinde, akp’nin önerisi “tbmm veya başkan tek başına her iki organın seçimlerinin birlikte yenilenmesine karar verebilir” düzenlemesini içermektedir. bu bir karşılıklı denetim ve denge mekanizması gibi görünse de, yukarıdaki hususlarla ve özellikle de yasama ve yürütme organı seçim günlerinin aynı gün olması gerektiği gerçeği karşısında, yine başkan’ın gücünü artırıcı bir sonuç doğuracaktır zira 550 kişilik kolektif bir heyet olan tbmm’nin seçimlerin yenilenmesine karar vermesi, başkan’ın tek başına seçimlerin yenilenmesine karar vermesinden daha zordur.

senato ve adem-i merkezîyet sorunları

nihayet, dünya üzerindeki başkanlık sistemlerinin ezici çoğunluğunda var olan bazı özelliklerin akp önerisinde yer almadığını görmekteyiz. bunlardan ilki yasama organının iki bölümlü olması ve bunlardan “senato”nun başkan’ı denetleyecek güçlü bir merci olarak varlığı. bilebildiğim kadarıyla yasama organı tek kamaralı olan başkanlık sistemi, nüfusu bir milyonu ancak bulabilen kıbrıs cumhuriyeti’dir. neredeyse 80 milyona yaklaşan nüfusu ve kürt sorunu başta olmak üzere, çözülmesi gereken çoğulculuk ile ilgili sorunlarıyla son derece karmaşık bir yapı oluşturan türkiye ve benzeri toplumlarda başkanlık sisteminin tek kamaralı yasama organı ile birlikte düşünülmesi büyük bir demokratik denetim açığı yaratacaktır.

başkanlık sistemi ile birlikte düşünülmesi gereken bir diğer husus, merkezîyetçiliğin tasfiyesidir. esasen başkanlık veya parlamenter yahut yarı-başkanlık olsun, tüm çağdaş “demokratik” sistemlerde görülen ortak özelliklerden biri olan adem-i merkezîyet (decentralisation), mutlaka hayata geçirilmelidir. dünya üzerinde bugün demokratik bir sistemi başkanlık ile birlikte yürüten hemen hemen bütün devletlerde –kıbrıs cumhuriyeti gibi bazı küçük ada devletleri hariç– ya federasyon ya da “bölgesel devlet” (yani bölge yönetimlerinin merkezî yönetime göre –yasama yetkisinin paylaşımı da dâhil– geniş özerklik alanlarına sâhip bulunduğu devlet) özellikleri görünmektedir. akp önerisinde türkiye’nin aşırı merkezîyetçi yapısının bu yönde değiştirilmesine dair bir işaret de bulunmamaktadır. aksine, başkanlık sistemini savunan akp temsilcileri, başkanlık için federasyon şart değil demektedir. mantıken yanlış değil ama, federal veya bölgesel adem-i merkezîyetçi olmayan “demokratik” başkanlık örneği de yok, nedense!

prof. dr. levent köker, atılım üniversitesi hukuk fakültesi öğretim üyesi.

twitter’dan takip edin: @lvntkker

bu makalede yer alan görüşler yazara aittir ve al jazeera’nin editöryel politikasını yansıtmayabilir.